黨的十八屆三中全會將“治理”確立為黨全面深化改革的新的執(zhí)政理念，適應了改革發(fā)展的新要求和人民群眾的新期待，也是中國特色社會主義民主政治發(fā)展的重要體現(xiàn)。從管理向治理變革，是現(xiàn)代社會政治發(fā)展的普遍趨勢，也折射出國家、社會及公民關系的變化。具體來講，從管理到治理，具有三個方面的重要轉(zhuǎn)變：行為主體從單一化向多元化轉(zhuǎn)變，運行模式由單向垂直型向交互復合型轉(zhuǎn)變，踐行理念從管控、強制、命令向法治、協(xié)商、民主轉(zhuǎn)變。

國有資產(chǎn)治理的新方向國有資產(chǎn)管理是指對所有權屬于國家的各類資產(chǎn)的經(jīng)營和使用，進行組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制的一系列活動的總稱。在我國，國有資產(chǎn)大體上可以分為企業(yè)、公共產(chǎn)品、金融資本、資源等四種基本形態(tài)，其中國有企業(yè)是國有資產(chǎn)經(jīng)營的重要載體，是國有資產(chǎn)管理的重中之重。

改革開放以來，中央對于建立和完善國有資產(chǎn)管理體制不斷進行探索，對國有資產(chǎn)監(jiān)管的認識也經(jīng)歷了一個從模糊到清晰的過程。1984年十二屆三中全會《關于經(jīng)濟體制改革的決定》初次提出國有企業(yè)所有權與經(jīng)營權分離的思想；1988年國務院決定成立國有資產(chǎn)管理局，行使對國有資產(chǎn)的管理職能；1993年十四屆三中全會提出對國有資產(chǎn)實行國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、企業(yè)自主經(jīng)營的體制，首次明確了政資分開的概念；1998年在國務院機構改革中國有資產(chǎn)管理局被撤銷并入財政部，機械、化工、煤炭等多個主管行業(yè)內(nèi)國企的政府部門改組為隸屬于國家經(jīng)貿(mào)委下設的局級單位，并明確不再直接管理國企；1999年十五屆四中全會《關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》指出“國務院代表國家統(tǒng)一行使國有資產(chǎn)所有權，中央和地方政府分級管理國有資產(chǎn)，授權大型企業(yè)、企業(yè)集團和控股公司經(jīng)營國有資產(chǎn)”；2001年國家經(jīng)貿(mào)委下屬的九個國家局被撤銷；2002年十六大明確了在堅持國家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。根據(jù)黨的十六大部署，2003年經(jīng)十屆全國人大一次會議批準，國務院設立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，負責履行出資人職責，監(jiān)管國有資產(chǎn)。各省（區(qū)、市）和部分市（地）也相繼組建國有資產(chǎn)監(jiān)督機構。國資委這一機構體系也一直延續(xù)至今。其后2003年十六屆三中全會首次作出了股份制是公有制的主要實現(xiàn)形式和大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的論述。2007年十七大進一步強調(diào)深化國有企業(yè)公司制股份制改革，健全現(xiàn)代企業(yè)制度。2012年十八大提出深化國有企業(yè)改革，完善各類國有資產(chǎn)管理體制，推動國有資本更多投向關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域。

圍繞全面深化改革的總目標，十八屆三中全會用治理的思維方式對我國國有資產(chǎn)管理體制進行再設計，開啟了國有資產(chǎn)從管理向治理變革的新歷程。

行為主體由單一化向多元化轉(zhuǎn)變。國有資產(chǎn)由管理向治理轉(zhuǎn)變，將引入多元社會力量參與國有企業(yè)的管理，進一步彰顯國有企業(yè)屬于全民所有的性質(zhì)。一方面，國資委通過制定導向性的政策，執(zhí)行國資監(jiān)管方面的法律政策，繼續(xù)在宏觀上對國有資產(chǎn)進行管理；另一方面，通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，集體資本、民營資本等社會資本將通過交叉持股等方式參股國有企業(yè)，參與到對國有資產(chǎn)的治理進程。此外，公民個體、民營企業(yè)家、國有企業(yè)內(nèi)部員工等也可以通過國有企業(yè)市場化選聘等途徑應征職業(yè)經(jīng)理人等職務，從而實現(xiàn)作為行為主體參與國有資產(chǎn)的治理。

運行模式由兩層架構向三層架構轉(zhuǎn)變。國有資產(chǎn)從管理向治理變革，將形成“國資委—國有資本運營公司—國有企業(yè)”的運行模式，克服傳統(tǒng)的“國資委—國有企業(yè)”運行模式中政資不分的弊端。在三層運行模式中，國資委僅與其直接下層即國有資產(chǎn)運營公司進行聯(lián)系，其職能從管理全口徑的資產(chǎn)向管理出資人投資資本轉(zhuǎn)變；國有資本經(jīng)營公司作為連接國資委和國有企業(yè)的中樞，一方面接受國資委的監(jiān)督管理，另一方面專門以股東身份從事國有資本的經(jīng)營管理和運作。處于第三層的國有企業(yè)則定位于國有資產(chǎn)的具體運營，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。

踐行理念由“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變。以“管資本”為主的理念進行國有資產(chǎn)治理，意味著為國企松綁，大幅減少和取消審批事項，使過去傳統(tǒng)的國有資產(chǎn)管理體制下政府對國有企業(yè)管得過多、過細，干預企業(yè)投資經(jīng)營決策的情況成為“過去時”，切實落實企業(yè)自主經(jīng)營權。將這一理念落實到現(xiàn)實中，形成以“管資本”為主的國資監(jiān)管體系。國資委將把重心放在依靠法治原則和市場規(guī)范管理國有資本的總量、分布及效益上面，以更好地體現(xiàn)國有資本終極出資人的角色。

提升國有資產(chǎn)治理水平從管資產(chǎn)到管資本，從發(fā)展混合所有制經(jīng)濟到推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度、健全公司法人治理結(jié)構，在十八屆三中全會的部署中，中央推進國有資產(chǎn)管理向治理轉(zhuǎn)變的思維充分顯現(xiàn)。國有資產(chǎn)從管理向治理轉(zhuǎn)變，將成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進器，也將成為深化我國經(jīng)濟體制改革的重要抓手。因此，必須積極創(chuàng)造條件，大力提升國有資產(chǎn)治理水平。

積極引導多元力量參與國資治理，讓一切能夠提高國資治理水平的勞動、知識、管理、資本的活力競相迸發(fā)。一方面，要善于利用國內(nèi)外多層次資本市場，為國有資產(chǎn)按照市場規(guī)律自由靈活地流動搭建平臺，根據(jù)實際情況推動國有企業(yè)整體上市、核心業(yè)務資產(chǎn)上市或引進戰(zhàn)略投資者，以混合所有制形式發(fā)展公眾公司。另一方面，按照市場化導向全面推行國有企業(yè)領導人員任期制契約化管理，積極引進職業(yè)經(jīng)理人制度，加快建立以職業(yè)素養(yǎng)、職業(yè)能力等為主體內(nèi)容的國企管理者資質(zhì)評價制度；探索實施股權激勵或激勵基金計劃，建立有利于企業(yè)家管理創(chuàng)新的容錯機制，讓懂市場會經(jīng)營的企業(yè)家“以企業(yè)為家”，讓國資治理的活力充分涌現(xiàn)。

國資委要進一步轉(zhuǎn)變職能，進一步處理好自身和國資、國企的關系，著力構建監(jiān)管統(tǒng)一、出資多元新型國資治理體制。一方面，國資委要通過組建國有資本投資公司并和其共建一種新的“國資委體系”，實現(xiàn)出資與監(jiān)管職能的分離與整合，確保出資人的多元與監(jiān)管者的統(tǒng)一并行不悖；另一方面，國資委要以產(chǎn)權管理為紐帶，處理好“抓”與“放”的問題，凡是和國有資本出資人有關的事情，都要落實自身作為終極出資人的職責嚴格地抓起來，確保資本監(jiān)管不缺位；對于國有企業(yè)內(nèi)部具體事務要堅決放下去，不要干預國有企業(yè)的經(jīng)營自主權和法人財產(chǎn)權，確保具體運營不越位，真正做到“放虎歸山”，推進國企的市場化治理，讓市場決定人員的進出和資本的去向，使國有企業(yè)真正成為市場競爭主體。

在多元主體參與下積極構建國資監(jiān)管制度體系，用完善的制度安排來保障以“管資本為主”的國資治理理念落實。制度帶有全局性、長期性、穩(wěn)定性、根本性。在理論和實踐層面對國有資產(chǎn)治理探索而獲得的成果最終都要靠制度來保障。只有堅持制度創(chuàng)新，才能不斷激發(fā)國有資產(chǎn)治理的活力和動力。因此，推進國有資產(chǎn)管理向治理轉(zhuǎn)變，必須在多元行為主體共同參與下，以協(xié)商、合作和民主的方式，按照法治精神構建一套相互耦合、系統(tǒng)配套的國有資產(chǎn)治理制度體系。堅持用法律、規(guī)則、程序來明確政府這只“看得見的手”的權責界限，避免國資委作為掌握公權力的政府部門的行政隨意性，保證在國有資產(chǎn)治理中多元主體良性互動，最終達到對于國有資產(chǎn)的“善治”。

切實發(fā)揮人大對國有資產(chǎn)監(jiān)督的作用。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“加強人大預算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”，強調(diào)人大作為國家權力機關在完善國有資產(chǎn)治理中的地位和作用。因此，建議全國人大適時啟動對現(xiàn)行《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的修訂，在法理上明確全國人大和國務院在國有資產(chǎn)所有權上的委托代理關系，保障全國人大依法對國資治理的履行監(jiān)督職能。從當前全國人大組織結(jié)構上看，專門委員會偏少，對政府部門監(jiān)督職能有待完善。建議全國人大根據(jù)對口設置的原則，把設立關于國有資產(chǎn)監(jiān)督的專門委員會提上議事日程。一方面，根據(jù)法定程序吸收國資國企治理領域?qū)I(yè)人士加入，體現(xiàn)專門委員會的專業(yè)性和有效性，履行國資治理領域的立法提案權和議案審查權；另一方面，不斷健全專門委員會的工作體系和運作機制，確保全國人大依法行使對國資委體系監(jiān)督的規(guī)范性與合法性。

作者：詹正茂

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